O Brasil que cabe no orçamento
Uma análise dos planos de governo para 2027 diante das restrições econômicas, fiscais e institucionais do Brasil
1. Antes das promessas, existe um orçamento
Antes de discutir qual candidato apresenta as propostas mais interessantes para educação, segurança, infraestrutura, indústria ou desenvolvimento, existe uma pergunta básica: quanto o próximo presidente realmente terá condições de fazer?
O presidente eleito em 2026 não receberá uma folha em branco. Encontrará dívida pública elevada, custo significativo de financiamento e, principalmente, um orçamento federal extremamente rígido. Grande parte das despesas da União já estará comprometida antes mesmo que o novo governo estabeleça suas prioridades.
O Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2027 ajuda a dimensionar o problema. Segundo o Ministério do Planejamento e Orçamento, 91,7% das despesas primárias previstas para 2027 são obrigatórias.
Isso não significa que os 8,3% restantes estejam livres para novas promessas. Nesse espaço também estão despesas necessárias ao funcionamento da administração, investimentos e políticas discricionárias já existentes. Na prática, a margem disponível é ainda menor.
Há também o problema da dívida.
No cenário da Instituição Fiscal Independente, a Dívida Bruta do Governo Geral é projetada em aproximadamente 82% do PIB em 2026 e 86% em 2027, com juros nominais líquidos próximos de 8% do PIB em 2027.
São projeções, não resultados consumados. Ainda assim, mostram a dimensão da restrição. Endividamento pode financiar investimentos economicamente justificáveis, mas dívida crescente combinada com juros elevados torna essa estratégia cada vez mais cara.
A incerteza fica ainda mais clara quando comparamos as projeções para 2027.
O PLOA trabalha com superávit primário aproximado de R$18 bilhões. A IFI, utilizando premissas próprias, projeta déficit aproximado de R$86 bilhões. A diferença supera R$100 bilhões.
Isso não significa que uma projeção esteja necessariamente certa e a outra errada. Significa que resultados fiscais dependem de hipóteses sobre crescimento, inflação, arrecadação e despesas. Por isso, números apresentados por governos e candidatos precisam ser analisados junto das premissas que os sustentam.
O mesmo acontece com o PIB. Enquanto o PLOA considera crescimento próximo de 2,5% em 2027, a IFI trabalha com aproximadamente 1,8%. Uma diferença aparentemente pequena pode produzir impactos importantes sobre arrecadação e dívida.
Por essa razão, números apresentados pelo governo, pela oposição ou pelos candidatos não serão tratados automaticamente como fatos neste artigo.
O diagnóstico fiscal também não significa que o próximo governo estará condenado à imobilidade. Significa apenas que novas prioridades exigirão espaço para existir.
Esse espaço pode surgir por redução ou reforma de despesas, aumento de receitas, privatizações, concessões, reorganização de políticas públicas, capital privado ou reformas que aumentem produtividade e crescimento.
Cada alternativa, porém, tem consequências.
Receitas extraordinárias podem financiar investimentos específicos, mas não sustentam indefinidamente despesas recorrentes. Da mesma forma, quem promete financiar políticas com crescimento futuro precisa explicar quais reformas produzirão esse crescimento e quanto tempo levarão para gerar resultado.
Essa será uma regra importante ao longo deste artigo.
Uma proposta ambiciosa não será considerada inviável apenas porque os recursos não existem hoje. Se houver reformas capazes de liberar recursos ou mecanismos plausíveis para mobilizar capital, essa cadeia precisa ser analisada.
Mas uma política também não se torna consistente apenas porque seu objetivo é desejável.
Quando uma proposta cria uma despesa, explicar quem pagará por ela faz parte da própria proposta.
Portanto, não basta perguntar:
O que você pretende fazer?
É preciso perguntar também:
Quanto custa? De onde virão os recursos? O que precisa mudar para tornar isso possível?
E o que acontece se as premissas do plano não se confirmarem?
2. O que transforma uma promessa em política econômica?
Planos de governo são documentos de intenção. Apresentam prioridades, objetivos e uma determinada visão de país. O problema começa quando a intenção é confundida com política pública.
Dizer que o Brasil precisa melhorar a educação, reduzir a criminalidade, gerar empregos, desenvolver a indústria ou diminuir impostos é relativamente simples. A diferença aparece quando precisamos responder como isso será feito, quanto custará e quais mudanças serão necessárias.
É essa diferença que orientará a análise dos seis programas.
Não partiremos da quantidade de propostas nem trataremos uma política como boa ou ruim simplesmente por estar associada à esquerda ou à direita.
A análise seguirá quatro critérios: diagnóstico, coerência, financiamento e execução.
Diagnóstico: o candidato está tentando resolver o problema certo?
Toda política começa com uma interpretação da realidade.
Um candidato pode entender que determinado setor cresce pouco por falta de crédito. Outro pode enxergar insegurança jurídica, tributação excessiva ou infraestrutura insuficiente.
Antes de analisar a solução, precisamos entender o diagnóstico. Uma política tecnicamente sofisticada ainda pode fracassar se estiver tentando resolver a causa errada.
Coerência: a solução decorre do diagnóstico?
Identificar um problema corretamente não garante uma solução coerente.
Um programa pode defender redução do déficit e, ao mesmo tempo, criar novas despesas permanentes. Pode propor redução de impostos sem indicar cortes ou outra fonte de receita.
As propostas precisam funcionar como conjunto. Reforma tributária, despesas, regulação, políticas sociais e infraestrutura interferem umas nas outras.
Financiamento: quem paga a conta?
Essa talvez seja a pergunta mais importante diante da situação fiscal brasileira.
Políticas podem ser financiadas por impostos, redução de despesas, dívida, concessões, privatizações ou investimento privado. Outras dependem menos de dinheiro público e mais de mudanças nos incentivos econômicos.
Nenhuma dessas alternativas será descartada antecipadamente. O que importa é existir uma relação plausível entre a proposta e os recursos necessários.
Também é fundamental distinguir receitas permanentes de receitas temporárias.
A venda de um ativo público gera receita uma vez. Uma política permanente gera despesas todos os anos. O mesmo cuidado vale para propostas financiadas por crescimento futuro.
Execução: O presidente consegue fazer o que promete?
Existe uma diferença entre uma política economicamente possível e uma política institucionalmente executável.
O presidente possui grande poder, mas não governa sozinho.
Algumas medidas dependem apenas do Executivo. Outras precisam do Congresso, de alterações constitucionais, dos estados, dos municípios ou da resposta de investidores privados.
Também importa a ordem das medidas. Se um investimento depende da economia gerada por uma reforma, a reforma precisa acontecer primeiro. Se depender de capital privado, é necessário explicar quais condições atrairão esse capital.
Uma análise liberal, com o mesmo critério para todos
A análise parte de uma perspectiva predominantemente liberal, valorizando liberdade econômica, propriedade privada, segurança jurídica e responsabilidade fiscal, sem tratar a atuação do Estado como necessariamente negativa.
O critério será o mesmo para todos os programas, independentemente de sua orientação política: a proposta faz sentido, tem financiamento, pode ser executada e continua de pé se o cenário econômico piorar?
Mais do que avaliar o que cada candidato pretende fazer, o objetivo é entender como pretende tornar suas propostas possíveis no Brasil real.
Parte I: Seis projetos de país
3. Lula: O Estado como indutor da continuidade
O programa de Lula faz parte de uma proposta de continuidade e aprofundamento do modelo de seu atual governo. O Estado permanece como indutor do desenvolvimento por meio de investimento público, crédito, programas sociais e coordenação governamental.
Essa visão aparece na defesa de investimentos em infraestrutura, transição energética, política industrial e setores considerados estratégicos. O setor privado participa, mas o governo mantém papel relevante na definição das prioridades.
Existe lógica econômica nessa estratégia. Infraestrutura pública pode aumentar a produtividade privada, políticas industriais podem ser justificadas diante de determinadas falhas de mercado e programas sociais também produzem efeitos sobre consumo e capital humano.
A questão central é outra: essa estratégia cabe na situação fiscal que o próximo governo encontrará?
Com pouco espaço discricionário e dívida elevada, um projeto baseado em forte capacidade de investimento estatal precisa explicar como pretende recuperar essa capacidade.
É nesse ponto que o programa apresenta considerável fragilidade. As propostas de investimento e ampliação da atuação estatal são mais claras do que os mecanismos necessários para abrir espaço estrutural no orçamento.
Há ainda uma particularidade. Lula disputará a eleição depois de quatro anos no governo. Seu programa pode ser confrontado não apenas com aquilo que promete, mas com a situação econômica e fiscal existente ao final de seu próprio mandato.
O programa deixa relativamente claro onde o Estado deveria atuar, mas é menos preciso sobre como criar o espaço fiscal necessário para ampliar essa atuação.
Essa é sua principal questão econômica.
4. Flávio Bolsonaro: Menos Estado no discurso, quanto na estrutura?
O programa de Flávio Bolsonaro faz parte de um diagnóstico diferente. Uma parcela relevante dos problemas econômicos brasileiros seria resultado do crescimento do Estado, das despesas públicas, da carga tributária e da deterioração fiscal.
A resposta proposta combina corte de gastos, reforma administrativa, redução de impostos, desestatizações e maior participação privada.
O programa promete reduzir pelo menos dez ministérios, cortar cargos e despesas, retomar privatizações e modificar regras fiscais para dar maior peso à trajetória da dívida.
Existe uma preocupação fiscal explícita e uma relação direta entre equilíbrio das contas públicas, redução de risco e possibilidade de juros menores.
O desafio aparece na dimensão das medidas.
Reduzir ministérios pode ter valor administrativo e simbólico, mas representa uma parcela pequena do problema fiscal. Grande parte das despesas brasileiras está vinculada a obrigações muito maiores. Uma mudança estrutural exige alcançar justamente essas despesas.
O mesmo vale para a redução de impostos. Diminuir a carga pode favorecer o crescimento, mas, diante da situação fiscal, a perda de arrecadação precisa ser acompanhada por redução compatível das despesas.
O programa também estabelece metas ambiciosas, como crescimento de 4% ao ano e aproximadamente R$900 bilhões em infraestrutura durante quatro anos. A questão é quanto desse investimento viria do setor privado e quais reformas seriam necessárias para mobilizá-lo.
A direção é clara: Estado menor, maior disciplina fiscal e protagonismo privado.
A pergunta é se o corte proposto atingiria realmente as grandes despesas estruturais ou permaneceria concentrado nas partes mais visíveis e fiscalmente menores da máquina pública.
5. Ronaldo Caiado: É possível transformar Goiás em modelo nacional?
O programa de Ronaldo Caiado coloca entre suas prioridades a estabilização das contas públicas, combinada com segurança, investimento e maior participação privada.
Uma das principais propostas é o chamado “Orçamento da Verdade”, que prevê revisão das despesas obrigatórias, subsídios, benefícios tributários e riscos fiscais da União.
O objetivo é conter o crescimento das despesas obrigatórias, recuperar superávits primários e estabilizar a dívida sem depender de sucessivos aumentos de impostos.
Caiado também estabelece uma meta ambiciosa: elevar a taxa de investimento brasileira de aproximadamente 17% para 25% do PIB, principalmente por meio de capital privado, concessões e parcerias.
O diagnóstico reconhece um problema central: ampliar investimentos exige enfrentar primeiro a rigidez das despesas públicas.
O desafio é político. Alterar despesas obrigatórias significa enfrentar algumas das áreas mais difíceis do orçamento e depender, em muitos casos, do Congresso.
A experiência de Goiás serve como referência para o programa, mas governar a União envolve restrições muito maiores.
A sequência proposta é clara: ajuste fiscal, recuperação da capacidade de investimento e mobilização de capital privado.
A dúvida está em quanto dessas reformas seria politicamente executável e suficiente para atingir metas tão ambiciosas.
6. Romeu Zema: O choque de gestão encontra Brasília
O programa de Romeu Zema está fortemente associado à ideia de redução do Estado, disciplina fiscal e eficiência administrativa.
A proposta procura transportar para o governo federal princípios aplicados em Minas Gerais: redução da máquina, privatizações, revisão de benefícios, desregulamentação e maior participação privada.
Na área fiscal, a ambição é elevada. A equipe da candidatura defende transformar o déficit primário em superávit de 1% do PIB já no primeiro ano, sem aumento de impostos, por meio de cortes, revisão de despesas e eficiência.
A lógica é liberal e relativamente clara: reorganizar primeiro as contas públicas para depois criar espaço para redução de impostos e investimento privado.
O desafio está na escala.
Administrar Minas Gerais e reformar o orçamento federal são tarefas diferentes.
Previdência, vinculações constitucionais, benefícios e despesas dos demais poderes limitam aquilo que um presidente consegue modificar sozinho.
Zema apresenta uma direção clara. O principal teste será saber quanto da experiência mineira pode ser reproduzida em Brasília e quanto das economias projetadas dependem de reformas que vão precisar de amplo apoio político.
7. Augusto Cury: Um projeto de transformação humana pode virar política pública?
O plano de Augusto Cury é o que mais se distancia de um programa econômico convencional.
Seu ponto de partida está no desenvolvimento humano, com grande atenção à educação, saúde emocional, prevenção de transtornos psicológicos, formação de professores e transformação das relações sociais.
Há mérito nessa preocupação. Educação, capital humano e saúde mental produzem consequências reais sobre produtividade, empregabilidade e qualidade de vida.
Minha ressalva está na execução.
Em vários momentos, o programa se aproxima mais da linguagem de desenvolvimento pessoal do que da concretude esperada de um plano de governo.
Ideias atraentes precisam se transformar em políticas com metas, custos, instituições responsáveis e resultados verificáveis.
É nessa passagem entre visão e execução que encontro sua principal fragilidade.
O programa descreve com clareza a sociedade que gostaria de construir, mas sua estratégia econômica e fiscal recebe menos atenção.
Cury apresenta talvez o projeto mais humanista entre os seis candidatos. A pergunta, porém, continua pragmática:
Como transformar essa visão em políticas públicas financiáveis, mensuráveis e executáveis?
8. Renan Santos e o Missão: Reformar primeiro para investir depois
Entre os programas analisados, o de Renan Santos e do Partido Missão é o que mais se aproxima da perspectiva econômica adotada neste artigo. Isso precisa ser dito com transparência.
O aspecto que mais chama atenção, porém, não é apenas a proximidade ideológica, mas a tentativa de apresentar uma sequência para as reformas.
O programa parte de um diagnóstico de despesas rígidas, baixa produtividade, insegurança jurídica, burocracia e dificuldade de transformar recursos públicos em investimento e crescimento.
A resposta envolve reformas estruturais, reorganização de gastos, abertura econômica e criação de condições mais favoráveis ao investimento privado.
A diferença está principalmente na ordem: reformar o Estado, abrir espaço fiscal, melhorar o ambiente institucional, atrair capital e então ampliar a capacidade de investimento.
Essa lógica aparece também nas propostas mais ambiciosas, como transformar o Nordeste em polo industrial e tecnológico e desenvolver cadeias relacionadas a terras raras, baterias, energia e novas tecnologias.
São projetos que exigem muito capital. A aposta não está apenas no Tesouro, mas na criação de condições econômicas e jurídicas para mobilizar investimento privado.
Essa lógica é particularmente relevante em um país no qual o Estado não possui recursos suficientes para financiar sozinho uma grande transformação econômica.
Isso não elimina os riscos. Reformas profundas dependem do Congresso, cortes encontram resistência e investimento privado não surge automaticamente depois da aprovação de uma lei.
O projeto depende, portanto, de capacidade política para executar as primeiras reformas antes que seus benefícios apareçam.
A The Economist também chamou atenção para a candidatura e para sua plataforma de reformas, tema ao qual voltaremos posteriormente.
Entre uma proposta ambiciosa e uma proposta executável existe uma distância considerável. O plano tenta construir uma ponte entre as duas.
A questão é saber se essa ponte suportaria o peso das ambições apresentadas.
Parte II: Seis planos diante do mesmo Brasil
9. Seis planos, um único país
Depois de analisar os programas individualmente, as diferenças entre eles ficam mais simples de enxergar.
Lula aposta em maior capacidade de atuação do Estado. Flávio Bolsonaro, Caiado e Zema procuram recuperar espaço por meio de ajuste fiscal, reformas e maior participação privada. Cury desloca o foco para desenvolvimento humano. Renan organiza sua estratégia em uma sequência de reformas anteriores à expansão do investimento.
Também existem convergências. Terras raras, infraestrutura, produtividade e investimento aparecem, com pesos diferentes, em vários projetos.
Isso revela algo importante: os candidatos nem sempre discordam sobre os problemas do Brasil. Discordam principalmente sobre como resolvê-los.
A partir daqui, portanto, não é necessário repetir cada plano. Eles precisam apenas enfrentar três testes que ainda podem separar intenção de governo: Dinheiro, Brasília e Realidade.
10. O teste do dinheiro: quem paga a conta?
A situação fiscal já foi apresentada no início deste artigo. A pergunta agora é:
Qual é o mecanismo financeiro de cada estratégia?
Existem, basicamente, alguns caminhos: aumentar a receita por meio de impostos e outras formas de tributação, reduzir despesas, vender ativos, conceder projetos ao setor privado, atrair capital ou criar condições para que o crescimento econômico amplie a capacidade fiscal no futuro.
Nenhum deles é gratuito.
Receitas extraordinárias não sustentam indefinidamente despesas permanentes. Reduções de impostos precisam ser compatíveis com as despesas. Concessões dependem de projetos economicamente atraentes. Cortes administrativos podem produzir economia, mas não necessariamente na escala exigida por um ajuste estrutural.
O plano da Missão apresenta uma resposta mais específica ao propor mudanças nas próprias despesas antes de ampliar a capacidade de investimento. Para isso, defende uma PEC voltada ao equilíbrio das contas públicas, com medidas de desindexação, mudanças em pisos e redução de renúncias. Segundo o próprio programa, essas mudanças poderiam gerar uma economia de R$ 1,1 trilhão até 2031.
A estimativa depende, evidentemente, da aprovação e do funcionamento dessas reformas.
O ponto não é presumir que o dinheiro existirá. É necessário que grandes promessas estejam ligadas a algum mecanismo verificável de financiamento.
11. O teste de Brasília: o presidente consegue fazer isso?
Mesmo quando a conta fecha no papel, existe uma segunda barreira:
O presidente não governa sozinho!
Algumas mudanças podem ser feitas pelo Executivo. Outras dependem de leis, maiorias parlamentares ou alterações constitucionais. Quanto mais estrutural a reforma, maior tende a ser essa dependência.
Isso é particularmente importante porque vários dos programas analisados propõem mudanças que ultrapassam uma simples reorganização administrativa.
O Missão tenta incorporar essa dificuldade ao próprio desenho institucional. Um exemplo é a Lei de Responsabilidade Gerencial, baseada em indicadores de desempenho e na tentativa de relacionar recursos e incentivos políticos a resultados mensuráveis.
Mas há um paradoxo inevitável: para mudar as regras do jogo, primeiro é preciso conseguir votos dentro das regras atuais.
No fim, qualquer presidente precisará transformar projeto em maioria e maioria em legislação. Essa é a distância entre ter um plano e conseguir governar com ele.
12. O teste da realidade: e se a economia não colaborar?
Existe ainda uma variável que nenhum programa controla completamente: a realidade pode não colaborar.
As próprias projeções apresentadas no início deste artigo mostram como as expectativas sobre crescimento, arrecadação, dívida e resultado fiscal podem divergir. Não é necessário decidir antecipadamente qual delas estará correta. O importante é reconhecer que qualquer plano de governo será executado em um cenário incerto.
Reformas podem economizar menos do que o previsto. O Congresso pode reduzir seu alcance. Privatizações podem atrasar. O investimento privado pode demorar a aparecer. A arrecadação pode decepcionar.
Por isso, talvez a pergunta mais importante não seja o que cada candidato fará se tudo funcionar. É o que deixará de fazer se não funcionar!
Se o espaço fiscal esperado não surgir, alguma promessa terá de ser adiada, reduzida, modificada ou abandonada. Um plano sério não precisa prever o futuro com precisão.
Precisa estar preparado para quando a realidade contrariar suas previsões.
Parte III: O olhar de fora
13. O olhar da The Economist
A candidatura de Renan Santos também chamou atenção da The Economist.
Em agosto, a revista o apresentou como um “dark horse” da eleição, um candidato que corria por fora, ao analisar sua plataforma de reformas econômicas em uma disputa dominada por forças políticas muito maiores.
Poucas semanas depois, em editorial sobre o Brasil, a publicação afirmou que o país estava “dando as costas ao seu futuro” ao permanecer preso à disputa entre os campos de Lula e Bolsonaro. Na avaliação da revista, esses grupos não apresentavam respostas suficientes para problemas como crescimento dos gastos e necessidade de reformas econômicas.
Nesse contexto, voltou a destacar Renan, suas reformas e a possibilidade de transformar o Brasil em uma “grande potência”.
A relevância dessas análises está na convergência. Uma publicação internacional tradicional na cobertura econômica identificou no projeto do Missão uma tentativa de enfrentar algumas das limitações estruturais discutidas ao longo deste artigo.
Parte IV: O Brasil possível
14. Entre o país prometido e o país possível
Depois de analisar seis projetos, talvez a principal diferença entre eles não esteja apenas no tamanho do Estado que imaginam, mas na sequência de escolhas que propõem para chegar ao país que desejam.
E essas escolhas não se limitam ao orçamento.
Uma questão especialmente importante aparece na relação entre abertura econômica e interesses estratégicos brasileiros.
Atrair capital privado não significa aceitar qualquer negócio. Terras raras, por exemplo, podem dar ao Brasil poder de negociação diante de Estados Unidos, China, Europa e outras potências.
A alternativa ao protecionismo não precisa ser submissão comercial.
Se o Brasil possui recursos que o mundo deseja, pode utilizá-los para negociar investimento, tecnologia, processamento industrial, infraestrutura e integração às cadeias globais, em vez de simplesmente exportá-los sem uma estratégia de longo prazo.
Essa lógica resume uma questão maior presente em todo o artigo.
Política econômica é feita de trocas. Gastar mais em uma área reduz espaço em outra. Cortar impostos exige acomodar a perda de receita. Reformar produz custos políticos. Abrir mercados cria oportunidades e riscos. Proteger setores também possui custos.
Não existe projeto sem escolhas.
Existe apenas a possibilidade de torná-las mais ou menos conscientes.
Conclusão.
Talvez essa seja a principal conclusão depois da leitura dos seis programas:
Governar não significa apenas escolher o que fazer. Significa também escolher o que não fazer.
Recursos são limitados, prioridades competem entre si e nem todas as reformas produzirão os resultados esperados.
Por isso, nenhum candidato deveria receber um cheque em branco.
Política não deveria ser tratada como futebol. Reconhecer uma boa ideia em alguém de quem discordamos e questionar uma proposta de alguém com quem simpatizamos faz parte de uma escolha consciente.
Leia os projetos. Compare os mecanismos. Questione os números. Observe as prioridades.
E cobre dos candidatos disposição para defender aquilo que propõem.
Quem pretende governar um país precisa estar disposto a comparecer aos debates, enfrentar perguntas difíceis, ser sabatinado e colocar suas ideias à prova diante da sociedade.
Pedir o voto sem se submeter a esse confronto público reduz justamente as informações de que o eleitor precisa para decidir. A democracia não depende de que todos façam a mesma escolha. Depende de que cada cidadão tenha condições de fazer a sua de maneira consciente.
E isso exige não apenas eleitores dispostos a questionar, mas candidatos dispostos a responder.